ЭВОЛЮЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ В РОССИИ

Государственные закупки выступают одним из ключевых процессов, обеспечивающих потребности государства и отражающих систему взаимодействия государства и хозяйствующих субъектов на рынке поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг. Контрактная система является составной частью инструментов государственного управления и играет важную роль в формировании новой стратегии развития страны. В статье автор рассматривает эволюцию государственной контрактной системы, термины и определения, нормативно-правовое регулирование.

ЭВОЛЮЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ В РОССИИ

ГРНТИ: 06

 

Иванов Александр Анатольевич,

РАНХиГС при Президенте Российской Федерации

Институт государственной службы и управления

Факультет государственного управления экономикой

Магистрант кафедры экономики и финансов общественного сектора

г. Москва

 

 

АННОТАЦИЯ:

Современный этап развития российской экономики характеризуется формированием нового института — государственной контрактной системы. Государственные закупки выступают одним из ключевых процессов, обеспечивающих потребности государства и отражающих систему взаимодействия государства и хозяйствующих субъектов на рынке поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг. Контрактная система является составной частью инструментов государственного управления и играет важную роль в формировании новой стратегии развития страны. В статье автор рассматривает эволюцию государственной контрактной системы, термины и определения, нормативно-правовое регулирование.

 

Ключевые слова: государственная контрактная система, термины и определения, нормативно-правовое регулирование.

 

Государственные закупки – это процесс, который фактически отражает и обеспечивает качество отношений государства, общества и бизнеса. Государственные органы в процессе закупок представляют интересы общества и призваны максимально эффективно распоряжаться бюджетными средствами, обеспечивая высокий уровень качества жизни населения. Общество, являющееся конечным потребителем услуг и товаров, закупаемых государством, заинтересовано в получении качественных продуктов, высоком уровне обслуживания и комфортных условиях жизни [1].

По мнению Е. Гончарова, отдельные нормы о размещении заказов для государственных нужд можно обнаружить уже в документах XIII века, например, в Переяславской летописи 1346 года [2].

Однако первым известным нормативно-правовым документом, в котором достоверно содержится правовое регулирование привлечения поставщиков для удовлетворения государственных нужд, несомненно, является Указ царя Алексея Михайловича от 7 июля 1654 года о цене на обеспечение доставки в город Смоленск сухарей и муки [3]. В данном указе уже можно зафиксировать наличие признаков публичной закупочной процедуры: поиск исполнителей, заказ публичного характера, условия получения заказа.

Как отмечает П.В. Богачев, системное регулирование государственного заказа появляется в России только в XVIII веке и связано с реформаторской деятельностью Петра I [4]. В частности, автор отмечает значимость Указа «О вызове подрядчиков для делания пороха» 1714 года, который содержит, фактически, аналог современной процедуры запроса котировок – публичный запрос у цен у потенциальных подрядчиков [5]. Процедура закупки по данному указу имела такие значимые признаки, как открытость и публичность.

В Адмиралтейском Регламенте 1722 года впервые за государственным органом закрепляются полномочия по проведению государственных закупок и содержится детальное описание порядка «сыскания» подрядчиков и переговоров с ними. Интерес представляет и то обстоятельство, что в Регламенте впервые встречается представление об этапности и сроках закупочных процедур. Так после проведения публичных торгов, объявления победителя и конечной цены контракта Регламент устанавливает порядок вступления в силу состоявшегося результата торгов в течение «одного горения свечи», т.е. суток [6].

Тогда же в 1715 году создается первый в истории России государственный орган, уполномоченный в сфере государственного заказа, — Канцелярия подрядных дел. В Регламенте 1722 года вводится и первый аналог современных процедур исключения недобросовестных подрядчиков (поставщиков, исполнителей) из числа участников закупок – исследование поручительств и «верности» подрядчиков оберкомиссаром и представление результатов на решение коллегии [7].

На смену Канцелярии подрядных дел уже в годы правления Анны Иоанновны приходит Коммерц-коллегия. Регламент этой коллегии, принятый в 1732 году, содержит более детальные по сравнению с предшествующим правовым регулированием предписания о публикации информации о торгах и порядке допуска подрядчиков. Также в данном Регламенте вводится норма об обязанности участников закупки предоставлять справку из Коммерц-коллегии об отсутствии долгов перед государством и, соответственно, начинает вестись реестр государственных должников для целей исключения их участия в закупках.

Особо следует отметить «Учреждение о губерниях» 1775 года, в котором вводятся нормы об обязанности губернаторов осуществлять закупки преимущественно у местных производителей, что, по сути, означает проявление в закупочной политике государства политической воли не только на непосредственное удовлетворение государственных нужд, но и на использование закупочной политики в качестве инструмента для поддержки местного производства.

Судебная реформа 1864 года привела к появлению отдельных процессуальных норм, связанных с обжалованием результатов торгов. Так в ст. 1180 Устава гражданского судопроизводства указывалось, что жалобы на неправильное производство торга должны были подаваться в семидневный срок и принесение жалобы приостанавливало до ее разрешения исполнение определения об укреплении имения за покупателем [8].

Во второй половине 19 века бурный процесс государственных преобразований и промышленного подъема привел к изданию первого систематизированного правового акта о закупочной деятельности – Положения о казенных подрядах и поставках 1900 года. В указанном документе проводится разграничение между соглашениями о подряде и поставкой товаров, вводятся сразу три процедуры определения поставщика (подрядчика):

— изустные торги (аукцион по предложению наименьшей цены);

— торги посредством запечатанных объявлений;

— смешанные торги.

В то же время, Положение страдало недостатком урегулированности частноправовых аспектов взаимодействия заказчика с поставщиками. Многие современники, в частности, теоретик российского гражданского права Г.Ф. Шершеневич оценивали данный документ критически, справедливо указывая на фактическое отсутствие в нем правового содержания, которое подменялось инструкцией для административных учреждений [9].

В советское время нормативно-правовое регулирование закупочной деятельности государства тесно связано с периодом проведения новой экономической политики и принятием Положений о государственных подрядах и поставках 1921, 1923 и 1927 годов и декретов СНК, затрагивающих вопросы контрактации сельскохозяйственной и иной продукции. Однако после сворачивания политики НЭПа отношения государства с частными контрагентами прекращают свое существование в правовом поле. Под государственным заказом в период с 1930-х по 1990-е годы понимаются в отечественном праве исключительно отношения с государственными предприятиями и учреждениями [10].

Первым базовым законом, ознаменовавшим возвращение государства от плановой экономики к рыночному регулированию отношений государственного заказчика и субъектов рынка, стал Закон РФ от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

Как отмечает В.В. Мельников, указанный закон не уделял должного внимания монопсоническому характеру создаваемого рынка, не предполагающему какой-либо конкурентной борьбы между поставщиками, не охватывал закупки всех уровней бюджетной системы, был связан со множеством проблем реализации, таких как размытая структура закупочной деятельности, бартерные сделки, кризис неплатежей, непредсказуемость финансирования [11]. Вместе с тем, автор справедливо отмечает положительный характер данного закона в части установления обязательных требований к качеству поставляемой продукции. Субъектам РФ использование данного закона было «рекомендовано», и на их уровне предполагалось принятие отдельных законов и подзаконных нормативно-правовых актов.

Значимую роль в становлении современной системы государственных закупок сыграл Указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (вместе с «Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд»). Утвержденное Указом Положение содержало развернутый порядок и условия размещения заказом, регулировало взаимные обязательства поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и государственных заказчиков. Своеобразным юридическим казусом стало то, что, хотя Указ № 305 фактически утратил силу, юридически он так и не был отменен и, следовательно, является «действующим» по сей день в части не противоречащей вышестоящим по юридической силе нормативно-правовым актам [12].

Первым федеральным законом, регулирующим отдельные закупочные процедуры, стал Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Но, фактически, данный закон послужил лишь предпосылкой к изданию более систематизированного и всеохватывающего Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в котором проявилась тенденция на создание единой контрактной системы. Действующий Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в значительной мере унаследовал и развил идеи данного закона, став, по сути, первым в постсоветской России кодифицированным актом, регулирующим закупочную деятельность.

Особняком стоит в отечественном законодательстве Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», регулирующий закупочную деятельность государственных и муниципальных предприятий и учреждений. Тем не менее, постепенное сужение законодателем сферы его деятельности позволяет говорить о планомерной подготовке перехода на работу в рамках контрактной системе государственных заказчиков всех уровней бюджетной системы независимо от организационно-правовых форм.

В пункте 9 раздела III Бюджетного послания Президента РФ о бюджетной политике в 2010 – 2012 годах [13] от 25.05.2009 на федеральном уровне была поставлена задача по внедрению программно-целевого принципа бюджетного планирования и созданию единой контрактной системы. В статье 3 Закона о контрактной системе под контрактной системой понимается — совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими действий, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд (статья 2 Закона о контрактной системе).

Данное законодателем определение, порождает неоднозначное понимание структуры и сущности контрактной системы, дискуссии на предмет элементов ее состава. С.С. Матевосян считает, что «понятие «контрактная система» включает в себя два элемента: участников контрактной системы и осуществляемые ими действия, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд» [14]. По мнению А.Н. Борисова и Т.Н. Трефиловой, контрактная система включает в себя:

«1) перечень участников контрактной системы в сфере закупок;

2) указание на осуществляемые перечисленными органами и лицами в соответствии с законодательством РФ и иными нормативно-правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действия, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд;

3) указание на ЕИС как на основу информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок» [15].

По мнению Д.А. Петрова, «контрактная система в сфере закупок охватывает договорные отношения, но и иные отношения, представляя собой совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд» [16]. По мнению других авторов, допустима интерпретация контрактной системы «как многокомпонентной и многофункциональной системы, построенной в рамках управления экономическим и социальным развитием региона с элементами организационного и экономического регулирования взаимоотношений основных участников — государственного заказчика и исполнителя государственного заказа (поставщика или производителя), выявляемого процедурой конкурса» [17]. В то же время отдельные экономисты, к примеру, А.А. Храмкин, характеризуют ее как «совокупность мер правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов: прогнозирования и планирования обеспечения государственных и муниципальных нужд; осуществления закупок товаров, работ и услуг; осуществления мониторинга, контроля и аудита, в том числе полноты и качества удовлетворения государственных и муниципальных нужд» [18]. Л.В. Андреева, указывает на ключевую роль понятия «система» и полагает, что «контрактная, т.е. договорная, система означает договорный характер взаимодействия публично-правовых образований с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд» [19].

Новацией Закона о контрактной системе является закрепление принципов, рассмотрению которых уделено наибольшее внимание в работе. Именно принципы играют главенствующую роль в сфере правового регулирования контрактной системы, поскольку являются основополагающими руководящими началами и идеями, выражающими сущность и главные направления государственной политики в рассматриваемой сфере. Рассмотрим принципы контрактной системы подробнее.

Статья 7 Закона о контрактной системе устанавливает свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе в сфере закупок.

При этом закон указывает на необходимость того, чтобы информация, размещенная в единой информационной системе, была полной и достоверной.

Первым субъектом Российской Федерации, осуществившим реализацию данного принципа на уровне регионального правового регулирования, стала Москва. Еще в 2004 году в столице начали функционировать Единая автоматизированная информационная система торгов (ЕАИСТ) и портал государственных закупок города Москвы [20].

Основополагающим средством реализации контрактной системы стала информатизация производимых процессов и введение в эксплуатацию Единой информационной системы.

По оценке Минэкономразвития России, функциональность ЕИС обладает очевидными преимуществами по сравнению с возможностями Официального сайта. ЕИС обеспечивает сквозной контроль документов и информации во взаимодействии с иными информационными системами (как форматный контроль на полноту сведений, так и на соответствие связанных данных бюджетного и закупочного процессов). Пользователь ЕИС получает автоматическую возможность выгрузки полных и достоверных аналитических данных о закупках за счет исключения человеческого фактора при занесении информации в систему.

Иными особенностями системы является автоматическое блокирование закупок с нарушением норм о нормировании, дополнительная функциональность для контрольных органов и органов по аудиту, позволяющая проводить проверки удаленным способом, функционал для сбора, обобщения и систематизации информации, функционал для Федеральной корпорации по развитию малого и среднего предпринимательства в части требований Федерального закона от 29.06.2015 №156-ФЗ.

В установленном законом объеме функционал ЕИС стартовал с 1 января 2016 года, в течение 2016 года он будет расширяться, а полный набор возможностей станет доступен не ранее 1 января 2017 года.

Статья 8 закона о контрактной системе устанавливает принцип обеспечения конкуренции при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд. Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Следует оговориться, что под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. В свете норм закона о закупках данное определение вполне применимо и к услугам, и к работам в равной степени.

Данные положения закреплены сообразно тому, как в ст.17 Федерального закона «О защите конкуренции» установлены антимонопольные требования к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений.

Соблюдение норм законодательства о защите конкуренции является, по нашему мнению, ключевым аспектом всей системы принципов контрактной системы. Указанный вывод вытекает и из анализа существующей позиции законодателя относительно приоритетности конкурентных способов закупок и из степени, установленной им ответственности за нарушение норм о защите конкуренции.

Следует отметить положительный вклад Закона о контрактной системе в развитие конкуренции в сфере государственных закупок. Так в Челябинской области переход к контрактной системе привел к стабильному росту заинтересованности бизнеса в участии в закупочных процедурах [21], что соответствует успешной реализации принципа обеспечения конкуренции.

В качестве примера творческого подхода к реализации принципов контрактной системы можно привести разработанную в Тюменской области методику определения твердой цены контракта с длительными сроками исполнения (например, строительного подряда) на основании прогнозных индексов инфляции [22]. Указанная методика позволяет учесть выгоду основных участников договорных отношений (т.е. формирует положительную динамику конкуренции путем повышения коммерческой заинтересованности участников закупок) и повысить эффективность осуществления закупок без ущерба для соблюдения принципа открытости и прозрачности, реализации которого служит императивное требование закона о твердой цене контракта.

Вышеуказанные регламентации законодателя свидетельствуют о направленности в сторону увеличения числа конкурентных способов осуществления закупок, а также защиту конкуренции на всех стадиях закупочного процесса.

Тем не менее, А.И. Сидоренко в своей статье «Правовая неопределенность как средство ограничения конкуренции в сфере государственных и муниципальных закупок» указывает на возможность в рамках Закона о контрактной системе действий заказчика, направленных на ограничение конкуренции [23]. В качестве примера автор приводит ситуацию, когда заказчик, руководствуясь требованием об «объективном описании объекта закупки» (п. 1 ч. 1 ст. 33), намеренно сформулировал положения технического задания таким образом, чтобы его требованиям удовлетворяли продукция, работы и услуги, которые может поставить (выполнить) только один из участников конкурентных процедур. Описывая, например, требования к песку, заказчик может указать в совокупности с прочими следующие требуемые характеристики: «Модуль крупности песка ≤ 3,1. Частные остатки на сите № 2,5, № 1,25, № 0,63, № 0,315, № 0,16 должны быть ≤ 30%» [24]. По указанной закупке четверо участников подали жалобы на незаконный отказ в допуске, но комиссия ФАС России не выявила нарушений, влияющих на конкуренцию [25].

А.И. Сидоренко также указывает на возможность усложнения со стороны заказчика инструкции по заполнению первой части заявки. Используя правомочие по разработке инструкции по заполнению заявки на участие в закупке, заявки дополнительно усложняют интерпретирование требований к товарам, вводя знаки препинания или словесные обороты в качестве обязательных для заявки, что также часто противоречит целям объективного описания товаров и затрудняет понимание требований заказчика участниками закупки [26]. Кроме того, в качестве действий заказчика, направленных на ограничение круга потенциальных участников автор рассматриваемой статьи называет размещение информации о товарах в открытом доступе в виде, затрудняющем ознакомление, поиск и копирование.

Принимая во внимание акценты автора статьи об аспектах разного рода злоупотреблений со стороны заказчика, направленных на ограничение конкуренции, тем не менее, с позицией автора нельзя согласиться полностью, поскольку нормы закона о контрактной системе содержат жесткие требования к описанию объекта закупки, исключающие излишнюю широту правомочий должностных лиц заказчиков при составлении описания объекта закупки.

Реализация принципа профессионализма заказчика, предусмотренного статьей 9 Закона о контрактной системе, состоит в осуществлении деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок.

При этом следует обратить внимание на отсутствие единого определения понятия «профессионализм», которое, тем не менее, зачастую определяется уровнем профессионального образования, опытом и индивидуальными способностями человека, его мотивацией на непрерывное образование, самосовершенствование, творческим и ответственным отношением к делу [27].

Г.В. Дегтев, Н.А. Акимов и В.В. Ященко, опираясь на собственный опыт, указывают на совокупность определенных требований, по которым можно опосредованно судить о критериях профессионализма должностного лица заказчика:

— определение уровня профессионализма необходимо выстраивать с учетом индивидуальных особенностей профессионального роста;

— оценка профессионализма проводится путем сравнения полученных результатов с определенными нормами, а также путем сопоставления их с результатами предыдущих диагностик с целью определения качественных и количественных достижений в профессиональном росте [28].

Сущность понятия «профессиональный труд» официально регламентирована в Трудовом кодексе РФ, а также в статье 1 Федерального закона «О техническом регулировании».

В самом общем виде содержание процесса профессиональной деятельности – это наличие объективно заданных, социально обусловленных целей и задач контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, осуществлению которых и служит профессиональная деятельность заказчика [29].

По мнению ряда специалистов, программы профессиональной переподготовки, наконец, получили единую методическую основу [30], в формировании которой не последнюю роль сыграли разработанные совместно Минэкономразвития и Минобрнауки России Методические рекомендации по реализации дополнительных профессиональных программ повышения квалификации в сфере закупок [31]. К сожалению, данные методические рекомендации не носят обязательный характер и, как правило, не учитываются организациями, предлагающими образовательные услуги по повышению квалификации сотрудников контрактных служб.

Кроме того, в рамках стимулирования профессиональных качеств уполномоченных лиц в настоящее время, по мнению некоторых авторов, повышенное внимание следует уделить таким аспектам как повышение правовой культуры должностных лиц контрактной службы и контрактных управляющих [32], а также формирование профессиональной этики и нравственно ориентированных профессиональных качеств государственных и муниципальных служащих в сфере государственных закупок [33].

Следующим принципом является принцип стимулирования инноваций. В рамках раскрытия содержания указанного принципа следует отметить, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета закупок инновационной и высокотехнологичной продукции. Развитие бизнеса в заданном направлении послужит открытому доступу к государственному заказу [34].

При этом в законе отсутствуют дефиниции инновационной и высокотехнологичной продукции, посредством которых заказчики могли бы решить, относится товар к инновационному или нет. При этом законодатель наделил органы исполнительной власти компетенцией по определению каждому в своей сфере критериев, которые бы определяли насколько товар, работа или услуга инновационны. В результате, следует согласиться с мнением Е.Е. Альбовой о множественности (и, следовательно, неэффективности) определений инновационных средств в российском праве [35].

Т.Л. Калачева в своей статье, посвященной закупкам для обеспечения государственных и муниципальных нужд, рассматривает принцип стимулирования инноваций в аспекте обеспечения защиты прав на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации [36].

Исходя из вышеизложенного, следует отметить наличие значительного перечня нормативных правовых актов по проблеме производства и оборота инновационной и высокотехнологичной продукции в отсутствие главного, определяющего документа, содержащего хоть сколько-нибудь исчерпывающие критерии инновационности и высокотехнологичности.

Определяя содержание такого принципа контрактной системы в сфере закупок как принцип единства контрактной системы в сфере закупок (статья 11 Закона о контрактной системе), возможно отметить, что контрактная система основывается на единых принципах и подходах, которые позволяют обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок.

Согласно этому принципу усматривается создание единых механизмов регулирования закупок на всей территории страны без исключения. Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям на стадии обсуждения законопроекта о контрактной системе именно принцип единства контрактной системы считал основным ее недостатком, предполагающим универсальность продукции, работ, услуг независимо от вида экономической деятельности и отраслевой принадлежности товаропроизводителя, отмечая, что научно-исследовательские работы, особенно проводимые на ранних стадиях исследования, имеют свою специфику, для них характерна высокая степень неопределенности и новизны ожидаемого результата [37].

В качестве примера положительной реализации данного принципа представляет научный интерес опыт перехода к контрактной системе государственных и муниципальных закупок в Республике Крым и городе федерального значения Севастополь, где в условиях переходного периода с марта 2014 года по январь 2016 года закупки продолжали осуществляться не только в рамках контрактной системы, но и по правилам, установленным ранее действовавшим украинским законодательством, то есть, путем рамочных соглашений и прямых договоров о закупках. Как отмечают А. В. Клевакин и И.Я. Рыбакова, данные закупочные процедуры имели низкую эффективность и приводили к перерасходу средств заказчика более чем на 20 – 35%, что потребовало от региональных властей прибегнуть к содействию соседних субъектов РФ в проведении закупок товаров первой необходимости (лекарственных средств и медицинского оборудования) в рамках Закона о контрактной системе [38].

Таким образом, при некоторых недостатках, выражающихся в некоторой «чопорности» и возможной системной «негибкости», принцип единства контрактной системы позволяет установить основы функционирования построенного правового поля, в пределах которого по единым установленным правилам осуществляется деятельность, направленная на удовлетворение государственных и муниципальных нужд. По нашему мнению, именно единство контрактной системы служит гарантом свободы экономического пространства и развития экономики страны в целом.

В статье 12 Закона о контрактной системе раскрыто содержание принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок. В качестве обозначения одной из двух составляющих содержания указанного принципа часть 1 данной статьи обязывает государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных комментируемым Законом, при планировании и осуществлении закупок исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Указанные положения закона вполне согласуются с общепринятым пониманием результативности и эффективности, учитывая, что первое – это степень достижения запланированных результатов, а второе – соотношение между достигнутыми результатами и затраченными ресурсами [39].

Представляют интерес рассуждения О.В. Архаловича полагающего, что принцип ответственности заказчика за обеспечение государственных и муниципальных нужд в буквальном своем толковании противоречит формальному характеру норм об административной ответственности заказчика за нарушение отдельных требований закона к процедурам проведения закупок [40].

Действительно, составы КоАП РФ, предусматривающие ответственность заказчика и его должностных лиц при осуществлении государственных и муниципальных закупок в рамках контрактной системы, отличаются формальным составом и рассматривают именно процедурный аспект соблюдения требований Закона о контрактной системе, а не результативность и эффективность закупочной деятельности, о которых гласит принцип.

Ключевым элементом контрактной системы являются ее субъекты. Именно совокупность их действий, направленная на достижение поставленных целей и формирует понятие контрактной системы. В свете данного определения к участникам контрактной системы относятся: федеральные органы исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок; органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок; иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок; госкорпорация по атомной энергии «Росатом»; заказчики; поставщики (подрядчики, исполнители); уполномоченные органы; уполномоченные учреждения; специализированные организации; операторы электронных площадок.

Важнейшим элементом взаимодействия субъектов является содержание их взаимоотношений, определяемое поставленными целями. Законом детерминирована роль каждого субъекта, определяемая его компетенцией. Все действия, совершаемые участниками закупок, направлены на обеспечение государственных и муниципальных нужд посредством реализации взаимосвязанных этапов.

Закон о контрактной системе не дает определения понятию «государственные нужды». Из общего смысла правовых норм, содержащихся в законе можно трактовать государственные нужды как потребности государственного заказчика в товарах, работах или услугах, обусловленные целями, указанными в ст. 1 закона. Подобное понимание вытекает и из определения «государственного контракта», данного в п. 8 ст. 3 Закона о контрактной системе: «государственный контракт, муниципальный контракт — договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд».

Рассматривая взаимоотношения государства, общества и экономических субъектов, лауреат Нобелевской премии по экономике Д.Ж. Стиглиц указал на ключевую роль государства в эффективном и гуманном функционировании любой экономики, а также чрезвычайно высокие темпы изменений в государственном секторе, ориентированном на переход государственных институтов на рыночные стратегии и инструменты управления [41]. Данный переход характеризуется взаимодействием государства и бизнеса на основе партнерских отношений, отходом от традиционного позиционирования государства в качестве покупателя-монополиста, способного самовластно определять параметры сделки и диктовать условия продавцам. В рамках данной «контрактной» идеологии реализована задача формирования контрактного института закупок в российской экономике. Переход к контрактной модели управления закупками ознаменовался вступлением в силу с 1 января 2014 года Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

По нашему мнению, основным узлом взаимодействия в масштабах обширного круга субъектов контрактной системы, указанных в законе, выступают взаимоотношения именно между ключевыми ее субъектами — государственным или муниципальным заказчиком и поставщиками, подрядчиками, исполнителями, выстраиваемые на основе заключаемых контрактов.

По юридической силе правовые акты законодательства о контрактной системе находятся в иерархической взаимосвязи.

Как следует из определения, содержащегося в статье 2 Закона о контрактной системе, законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из Закона о контрактной системе и других федеральных законов, регулирующих контрактные отношения. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Закону о контрактной системе.

Таким образом, высшую юридическую силу имеют Конституция Российской Федерации и отраслеобразующие кодифицированные акты – Гражданский и Бюджетный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях. Основным документом законодательства о контрактной системе является Закон о контрактной системе (с многочисленными изменениями), имеющий большую юридическую силу в сравнении с другими федеральными законами, входящими в сферу регулирования законодательства о контрактной системе.

Подзаконное нормативное правовое регулирование в сфере закупок в рамках Закона о контрактной системе осуществляется на двух уровнях: федеральном и субъекта Российской Федерации.

К подзаконному нормативному регулированию, как правило, отсылает сам Закон о контрактной системе, положения которого предусматривают разработку соответствующих нормативных правовых актов уполномоченным исполнительным органом государственной власти.

На федеральном уровне таким нормотворческим органом является Правительство Российской Федерации.  Действующие в рамках контрактной системы постановления Правительства РФ можно классифицировать следующим образом:

  • Действующие постановления, изданные до вступления в силу Закона о контрактной системе, и приведенные в соответствие с данным законом (4 постановления, частично утративших силу на сегодняшний день);
  • Постановления, изданные во исполнение Закона о контрактной системе (свыше 15 постановлений, подвергающихся периодическим изменениям).

Таким образом, Правительство Российской Федерации является активным регулятором правоотношений в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. На уровне субъектов Российской Федерации уполномоченные органы государственной власти также разрабатывают собственные положения и правила определения нормативных затрат, формирования планов закупок и планов-графиков, издания нормативных правовых актов о нормировании в сфере закупок, осуществления ведомственного контроля закупочной деятельности и иным направлениям, отнесенным к их компетенции Законом о контрактной системе и постановлениями Правительства РФ.

Следует также отметить, что отдельные вопросы, касающиеся закупок для государственных нужд, получают регулирование посредством издания ведомственных норм. Положение закупках предусматривает, что критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. В качестве примера реализации данной нормы следует упомянуть Приказ Минобрнауки России от 1 ноября 2012 года № 881, которым утверждены Критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции [42].

По заданной тематике существуют также приказ Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 01.11.2012 г.№1618, приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 10.10.2013г №286, приказы МЧС России от 14.12.2012, ФМС России от 15.04.2014 № 330.

Следует отметить, что сфера закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд неисчерпаема в плане регулирования нормами различной отраслевой принадлежности.

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

 

  1. Лепетикова И.Ю., Микаелян Д.С. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД //Ростовский научный журнал. – 2016. – Т. 8. – №. 11. – С. 75-83.
  2. Гончаров Е. История торгов в России [Электронный ресурс] // Конкурсные торги.— № 8.- доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  3. Цит. по: Гончаров Е. История торгов в России.
  4. Богачев П. В. Очерк истории развития государственных закупок в России // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. — Тамбов: Грамота, 2014. — № 5 (43): в 3-х ч. — Ч. II. — 22.
  5. Цит. по: О вызове подрядчиков для делания пороха [Электронный ресурс]: указ 1714 г. // Российский государственный архив древних актов. URL: http://www.nlr.ru/e-es/law_r/show_page.php?page=81&root=1/5/ (дата обращения: 14.09.2016).
  6. Цит. по: Регламент о управлении Адмиралтейства и верфи и о должностях коллегии адмиралтейской и прочих всех чинов при Адмиралтействе обретающихся [Электронный ресурс] // Книгафонд. URL: http://www.knigafund.ru/books/111725 (дата обращения: 14.09.2016)
  7. Цит. по: Регламент…
  8. Кузнецова О.А. Признание недействительными несостоявшихся торгов как способ защиты гражданских прав // Журнал российского права. — 2012. — № 10. — С. 71.
  9. Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Статут, 2005. Т. 2. С. 175.
  10. Богачев П.В. Очерк истории развития государственных закупок в России; также см. Смирнов В.И., Нестерович Н.В. Становление рыночной системы государственных закупок в России. — Казань.: НПО «БизнесИнфомСервис», 2000. — С. 21.
  11. Мельников В. В. Эволюция механизма открытого конкурса при государственных закупках в постсоветской России // Вопросы регулирования экономики.- Том 6, № 2. 2015.- С. 19.
  12. См. Письмо ФНС РФ от 26.10.2005 № ВЕ-6-17/906@ «О вступлении в силу Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  13. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010–2012 годах. URL:http://archive.kremlin.ru/appears/2009/05/25/1400_type63373_216772.shtml (дата обращения: 17.03.2016)
  14. Матевосян С.С. Принципы эффективности при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Финансовое право. — 2013. — № 8. – С. 9
  15. Борисов А.Н., Трефилова Т. Н. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный) [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  16. Петров Д.А. Контрактная система в сфере закупок и публичные закупки как способы государственного воздействия на экономику // Конкурентное право. — 2013. — № 3. – С. 3; аналогичную позицию см. также: Черемухин С.А. Развитие экономических отношений в системе государственных закупок как условие модернизации экономики России: Автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.01. Тамбов, 2010.
  17. Дмитриева И.К. Государственная контрактная система в смешанной экономике: Автореф. … дис. канд. экон. наук: 08.00.05. М., 2003.
  18. Храмкин А.А. Перспективы развития контрактной системы закупок // Учет в бюджетных учреждениях. — 2011. — № 12. — URL: http://www.audit-it.ru/articles/account/otrasl/a100/386345.html (дата обращения: 22.02.2015).
  19. Андреева Л.В. Понятие контрактной системы и основные правила ее функционирования [Электронный ресурс] // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2013. — № 11. — Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  20. Росляк Ю.В. Формирование контрактной системы в регионах на примере опыта Москвы // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. — № 2. — 2010. — С. 73.
  21. Истомина Е. А., Истомин С. В. Влияние института государственных закупок на развитие Челябинской области // Новый университет. Серия «Экономика и право». — 2014. — № 11-12 (45-46). — С. 13
  22. Матыс Е. Г., Шкилева А. А. Определение твердой договорной цены на строительство объектов социальной сферы на территории Тюменской области // Вестник Пермского университета. Серия: Экономика. — № 2(21). — 2014. — С. 48
  23. Сидоренко А. И. Правовая неопределенность как средство ограничения конкуренции в сфере государственных и муниципальных закупок // Актуальные проблемы экономики и права. — 2014. — № 4 (32). — С. 79
  24. См. п.30 Приложения №4 к документации о закупке № 0373100009914000583. Начальная цена торгов составляла 2 923 592 179,21 рублей. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/order/notice/ea44/view/common-info.html?regnumber=0373100009914000583 (дата обращения: 17.03.2016)
  25. Сидоренко А.И. Правовая неопределенность как средство ограничения конкуренции в сфере государственных и муниципальных закупок. С. 80.
  26. Сидоренко А.И. Правовая неопределенность как средство ограничения конкуренции в сфере государственных и муниципальных закупок. С. 79.
  27. Ермолаева Е.П. Психология социальной реализации профессионализма. М: Институт психологии РАН, 2008. С. 10.
  28. Дегтев Г.В., Акимов Н.А., Ященко В.В. Профессионализм заказчиков как стратегия развития современной закупочной деятельности  // Фундаментальные исследования. — 2015. — №2-8. — С. 1736
  29. Дегтев Г.В., Акимов Н.А., Ященко В.В. Профессионализм заказчиков как стратегия развития современной закупочной деятельности. С. 1735.
  30. Фатин М.В., Гладилина И.П., Трофимовская А.В. Профессиональный стандарт специалиста по закупкам. Компетенции заказчика // Госзакупки.ру. – 2016. — №1. — С.32
  31. Письмо Минэкономразвития России № 5594-ЕЕ/Д28и, Минобрнауки России № АК-553/06 от 12.03.2015 «О направлении методических рекомендаций»// Официальные документы в образовании.- № 20.- июль 2015.
  32. Ханин С. В., Саберова М. Ш. Правовая культура как необходимое условие преодоления юридических коллизий в законодательстве о контрактной системе // Юридическая техника.- № 10.- 2016.- С. 552
  33. Переверзева А. А., Сячева Е. А. Духовно-нравственные основы профессионализма государственного гражданского служащего // Ученые записки Тамбовского отделения РоСМУ.- 2016. — № 5.- С. 29
  34. См., например, Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма; Инфра-М, 2011. С.32.
  35. Альбова Е.Е. Принцип стимулирования инноваций в государственной контрактной системе» // Потенциал современной науки. — 2015. — №2. — С.17.
  36. Калачева Т.Л. Закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд: принцип стимулирований инноваций // Новое слово в науке и практике: гипотезы и апробация результатов исследований. — 2013. — №8. — С. 198.
  37. Заключение на проект федерального закона № 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (в части регулирования государственных и муниципальных закупок) [Электронный ресурс] // URL:http://asozd.duma.gov.ru/work/dz.nsf/ByID/66264D895B6AF97943257A1300452C4E/$File/%D0%B7%D0%B0%D0%BA%D0%BB%D1%8E%D1%87%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5.rtf (дата обращения: 17.03.2016)
  38. Клевакин А. В., Рыбакова И. Я. Управление государственными закупками в Республике Крым и городе федерального значения Севастополь в условиях правовой и экономической интеграции (на примере закупок лекарственных средств и медицинского оборудования) // Вопросы управления.- 2015.- № 2.- С. 176
  39. Стандарт финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» [Электронный ресурс] : Решение Коллегии Счетной палаты РФ от 9 июня 2009г., протокол № 31К (668) // Справочно-правовая система «Гарант».
  40. Архалович О.В. Принципы контрактной системы в сфере закупок // Юридическая наука и правоохранительная практика. — Тюмень: Изд-во ТЮИ МВД России, 2013. — № 3 (25). — С. 125
  41. Нильнер Б.З. Итоги и уроки «О книге Д. Ж. Стиглица «Глобализация: тревожная тенденция» // Вопросы экономики. — 2003. — № 9. — С. 150
  42. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный) [Электронный ресурс] / под ред. Р.Ю. Закирова // справ.-правовая система «КонсультантПлюс».

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *