АНАЛИЗ РЕФОРМ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ И СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА В 2007-2011 ГГ

В статье анализируется ход реформ 2007-2011 года, затронувших структуру органов Прокуратуры Российской Федерации, а также отделившегося от нее Следственного Комитета Российской Федерации. Приводятся результаты данных реформ и их оценка, а также анализ взаимоотношений данных структур, соотношение их полномочий и тенденции дальнейшего развития.

АНАЛИЗ РЕФОРМ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ И СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА В 2007-2011 ГГ

ГСНТИ: 10

 

Острикова Вероника Владимировна,

Южный федеральный университет,

студентка Юридического факультета

г. Ростов-на-Дону, Россия.

E-mail: Naiteru@yandex.ru

 

ANALYSIS OF THE REFORMS OF THE PROSECUTOR’S OFFICE AND THE INVESTIGATIVE COMMITTEE IN 2007-2011

Ostrikova Veronika Vladimirovna,

student of the law faculty

of the Southern Federal University,

Rostov-on-Don, Russia.

E-mail: Naiteru@yandex.ru

 

 

АННОТАЦИЯ:

В статье анализируется ход реформ 2007-2011 года, затронувших структуру органов Прокуратуры Российской Федерации, а также отделившегося от нее Следственного Комитета Российской Федерации. Приводятся результаты данных реформ и их оценка, а также анализ взаимоотношений данных структур, соотношение их полномочий и тенденции дальнейшего развития.

 

ANNOTATION:

The article analyzes the progress of reforms in 2007-2011 that affected the structure of the bodies of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, as well as the Investigative Committee of the Russian Federation, which separated from it. The results of these reforms and their assessment are presented, as well as an analysis of the relationships between these structures, the relationship between their powers and the trends of further development.

 

Ключевые слова: органы государственной власти, правоохранительные органы, реформирование, реформа прокуратуры, Следственный комитет РФ, Прокуратура РФ, Следственный комитет при Прокуратуре РФ.

 

Key words: public authorities, law enforcement agencies, reforming, reform of the Prosecutor’s Office, Investigative Committee of the Russian Federation, Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Investigative Committee under the Prosecutor’s Office of the Russian Federation.

 

 

Одной из проблем, которая на сегодняшний день находится в поле зрения как законодателей, работников правоохранительных органов, студентов юридических факультетов, так и обычных граждан, является тема взаимоотношений таких государственных правоохранительных органов, как Следственный комитет и Прокуратура, их подведомственность, набор полномочий и возможные перспективы взаимодействия между собой. Любой общественный и государственный строй предполагает наличие системы правовых норм, реализуемой органами принуждения, среди которых прокуратура и следственные аппараты, побуждающие людей исполнять и уважать законы, занимают ключевое значение. От оптимального решения данной проблемы будет зависеть эффективность построения системы, обеспечивающей национальную безопасность Российской Федерации, так как ключевые угрозы для личности, общества, государства, такие, как разжигание межнациональной и межконфессиональной розни, стяжательств и коррупция чиновничьего аппарата, координация борьбы с преступностью, защита прав и законных интересов граждан, возможность добиться справедливости простому человеку и многое другое, традиционно лежат в предметном поле органов прокуратуры [1].

Вопросы теории и практики обеспечения прав и свобод человека и гражданина, безопасности личности, общества, государства, организации выявления и расследования преступлений в течение многих столетий находятся в центpе внимания философов, юристов, политиков, руководителей военных, прокурорских и полицейских ведомств. Концепции, ключевые понятия, институциональные образования и правовая основа деятельности по обеспечению борьбы с преступностью неоднократно изменялись в зависимости от активности научной мысли, конкретных исторических условий, развития технического прогресса, политической конъюнктуры и многих других факторов [2].

Ведь именно от слаженной работы данных правоохранительных органов зависит то, в какой мере будут защищены граждане Российской Федерации, то и как будет охранять их права и свободы. Нужно помнить, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью в нашем государстве. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – есть обязанность государства [3], она воплощается и в работе правоохранительных органов.

Для начала обратимся к определению такого слова как реформа. Реформа — это преобразование, изменение, переустройство чего-либо [4]. Это важно в контексте рассматриваемого вопроса, так как реформа 2007-2011 года была именно преобразованием Прокуратуры РФ в качественно новую структуру с новыми функциями и подведомственностью.

Для того чтобы определить предпосылки реформ, качественно изменивших структурную организацию Прокуратуры и впоследствии выделивших Следственный Комитет как самостоятельный государственный орган, необходимо обратиться к истории образования Следственного комитета РФ.

В апреле 1990 г. на I Съезде народных депутатов СССР Комитету Верховного Совета СССР по законодательству и Совету Министров СССР было поручено подготовить и внести предложение о создании «союзного Следственного комитета». Несомненно, это не начальная точка отсчета в существовании Следственного комитета РФ, о его ранней истории будет сказано позже, но именно в контексте исторических реалий 90-х годов в России нам предстоит анализировать подготовку реформ 2007-2011 годов.

В конце ХХ-го столетия обстановка в нашей стране была напряжённой, распад СССР в 1991 году, который явился следствием не только политических и социально-экономических проблем, которые в 90-х годах прошлого столетия ставились во главу угла, но и проблем в нравственно-духовной жизни советского общества, порожденных принижением значения нравственных и правовых ценностей и идеалов [5], которые должны были охранять органы прокуратуры, поставил вопрос о том, по какому пути нашей стране идти дальше, прежде всего, в вопросах переустройства системы правоохранительных органов.

Вопросов было действительно много, но ответов, а что самое главное, возможностей претворения в жизнь масштабных проектов реформации не хватало. Более того, проведению столь масштабного преобразования мешала и нестабильная политическая обстановка. Так, подготовленный и внесенный на рассмотрение Верховному Совету России к 1994 году проект закона «О Следственном комитете Российской Федерации» не был реализован в силу роспуска Верховного совета. В течение последующих лет все попытки реформирования также были неудачны в силу вышеуказанных причин.

Лишь к 2007 году стала возможна давно назревшая реформа, целями которой стало:

  • увеличение самостоятельности следственных органов прокуратуры
  • отделение следствия от надзора
  • обеспечение процессуальной самостоятельности сотрудников создаваемого органа

Итак, с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [6,7] произошли изменения в системе органов прокуратуры РФ.

В соответствии с указанными законами у прокурора были изъяты полномочия, связанные с непосредственным участием в уголовном преследовании на досудебных стадиях уголовного процесса и процессуальным руководством органами предварительного следствия.

Однако самым главным новшеством было то, что следственный аппарат органов прокуратуры стал относительно самостоятельным ведомством. Создавался новый правоохранительный орган «Следственный комитет при Прокуратуре РФ», председатель которого являлся первым заместителем генерального прокурора Прокуратуры РФ, а работники – оставались сотрудниками прокуратуры.

Одним из результатов реформы досудебного производства 2007 года в уголовном процессе стало установление жесткого разделения компетенций между органами предварительного следствия и прокурором:

возбуждение уголовного дела и производство по нему предварительного расследования было отнесено к исключительной компетенции органов предварительного расследования (раньше органы предварительного расследования делили эти полномочия с прокурором);

поддержание государственного обвинения осуществляется исключительно должностными лицами органов прокуратуры (до принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. №87-ФЗ УПК РФ, допускалось поддержание государственного обвинения в суде также дознавателем и следователем).

Перечисленные меры привели к ограничению действия принципа единства и централизации органов прокуратуры (так как теперь одно из ведомств, входивших в состав Прокуратуры РФ, отличалось по целям своего существования, функциям и т.д.), а также создали условия для дальнейшей полной организационной и функциональной независимости Следственного комитета.

После этого некоторое время Следственный комитет состоял при Прокуратуре РФ. Спустя два года, 27 сентября 2010 г. президент РФ Дмитрий Медведев внес на рассмотрение Госдумы РФ проект федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации». Такое решение Медведев пояснил необходимостью разграничить следственные и надзорные функции: «Двухлетняя практика деятельности Следственного комитета при прокуратуре РФ показала необходимость более четкого разграничения функций прокурорского надзора и предварительного следствия. Функционирование Следственного комитета вне системы прокуратуры РФ создаст необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры РФ, позволит повысить объективность следствия, тем самым обеспечивая законность в сфере уголовного судопроизводства и неукоснительное соблюдение конституционных прав граждан» [8].

28.12.2010г Президент России Д. Медведев подписал закон о создании Следственного комитета РФ, вскоре 15 января 2011 года СКП РФ прекращает свое существование в связи с образованием Следственного комитета Российской Федерации (СК России), который представляет собой самостоятельный госорган, созданный на базе СКП.

Максим Горький писал: «Не зная прошлого, невозможно понять подлинный смысл настоящего и цели будущего». Действительно, если мы обратимся к прошлому, то увидим, что опыт самостоятельного существования у такого органа, как Следственный комитет имеется, и этот опыт учитывался реформаторами и при преобразовании, произошедшем в 2011 году.

При Петре I впервые была сформирована концепция вневедомственного предварительного следствия. В соответствии с ней следственный аппарат рассматривался как правоохранительное ведомство, специализирующееся исключительно на расследовании наиболее опасных преступлений, посягающих на интересы государства, и наделенное в связи с этим широкими процессуальными полномочиями, самостоятельностью и организационной независимостью от других органов государственной власти [9].

Но после смерти Петра I учрежденные им органы упразднили, а концепция вневедомственного государственного органа была надолго забыта. К ней, как мы видим, обратились лишь в 2011 году.

Решение о разделении функций следствия и прокурорского надзора, произошедшего в 2011 году, когда вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», обосновали тем, что, в соответствии с общепринятыми в развитых странах нормами, одно ведомство не может одновременно и вести следствие, и осуществлять независимый надзор за ним.

«Имевшее место до недавнего времени совмещение функций следствия и надзора было одной из главных причин критики прокуратуры, в том числе и с точки зрения ее коррупционности. Ситуация, когда одна и та же структура ведет следствие, выступает с обвинением и осуществляет надзор за следствием, действительно выглядит крайне сомнительно» [10].

За Прокуратурой были оставлены функции надзора, уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов и др. [11]. Но результатом реформы 2011 года стало, прежде всего, становление прокуратуры как надзорного органа.

Если мы обратимся к подведомственности СК РФ, то нужно сказать о том, что была сформирована нормативно-правовая база, регулирующая полномочия и функции выделившегося из состава Прокуратуры Следственного комитета:

  • Конституция России
  • ФЗ «О Следственном комитете РФ»
  • Уголовно-процессуальный кодекс РФ
  • Кодекс этики и служебного поведения сотрудников СК
  • Внутренние приказы Следственного комитета РФ

Согласно указанной правовой основе, Следственный комитет РФ является органом, наделенным правом производства предварительного расследования в форме предварительного следствия следующих преступлений:

  1. убийства,
  2. изнасилования,
  3. умышленные причинения тяжкого вреда здоровью, повлёкшего смерть потерпевшего,
  4. похищения людей,
  5. преступления, совершённые лицами с особым правовым статусом, к которым отнесены сотрудники правоохранительных органов, судьи, адвокаты, депутаты различных уровней, должностные лица,
  6. налоговые преступления.

Мы видим, что целый ряд тяжких и особо тяжких преступлений был отнесен к подследственности СК РФ.

Если говорить о порядке назначения Председателя СК РФ, то в соответствии со статьей 13 ФЗ «О Следственном комитете РФ» он назначается и освобождается от должности Президентом РФ, руководство деятельностью СК РФ также осуществляет Президент РФ.

Данный порядок назначения и подотчетности Председателя СК РФ конкретно Президенту РФ создал благоприятные условия для борьбы с коррупцией, что в настоящий момент является достаточно актуальной проблемой нашего общества. Это является одним из положительных и немаловажных последствий реформы, ведь борьба с коррупцией сейчас является одним из главных направлений деятельности правоохранительных органов.

Нетрудно понять, что реформа в системе органов Прокуратуры РФ и Следственного комитета так же вызвали и множество совершенно противоположных точек зрения.

Рассмотрев историю выделения Следственного комитета в самостоятельный правоохранительный орган, мы видим, что существует много противоречий, спорных моментов и все это, естественно, порождает споры о будущем Следственного Комитета РФ как вневедомственного органа или же включения его в состав Прокуратуры РФ, как это было ранее, или же его упразднении. Мы рассмотрим все версии, выдвигаемые различными правоведами, прежде всего руководителями Прокуратуры РФ и Следственного Комитета РФ.

«Следственный комитет (СКР) — единая федеральная централизованная система создана путем выделения из иной системы. Одним из результатов реформы досудебного производства и выделения СКР стало противостояние СКР и прокуратуры. Одной из причин конфликта ведомств послужил порядок создания СКР как системы. Вновь созданная система должна аргументировать целесообразность своего образования, а для этого показать большую результативность своей деятельности. Расчлененная материнская система, напротив, стремится к обратному обоснованию — нецелесообразности и неэффективности реформы. Поэтому противостояние и конфликт ведомств на первоначальном этапе становления СКР и прокуратуры, лишенной следствия, был, как представляется, неизбежен и предсказуем» [12].

Уже давно существует информация о том, что после выборов Президента в 2018 году, органы прокуратуры РФ и Следственный Комитет РФ может ждать реформа. Рассмотреть, как высказываются о дальнейших перспективах Прокуратуры РФ различные деятели. Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка в выступлении в Совете Федерации отметил: «Именно прокурор осуществляет функцию уголовного преследования, а не следователь. Следователь — как рабочий инструмент в руках прокурора. Во всем мире прокурор выполняет одну из двух функций: сам расследует уголовное дело либо руководит расследованием. У нас, к сожалению, нет ни той, ни другой функции» [13].

Поэтому, по мнению Генерального прокурора, необходимо внести в законодательство изменения полномочий прокуратуры.

«Существует необходимость вернуть наиболее существенные властно-распорядительные полномочия прокуратуры на предварительном следствии: возбуждать уголовные дела, отменять незаконные и необоснованные постановления следователя, давать согласие следователю на возбуждение ходатайств перед судом; давать следователю обязательные для исполнения письменные указания и решать вопрос об отводе следователя» [14].

Председатель Следственного комитета России Александр Бастрыкин на лекции в Московском Государственном Университете также высказался о том, что «Существует тенденция вернуть все на круги своя». Он высказал несколько предположений о будущем взаимодействии Прокуратуры РФ и Следственного комитета РФ:

— возвращение Прокуратуре РФ ее полномочий до 2007 года

— создание единого Следственного Комитета

— создание института судебного следователя (взятие за образец реформы1864 года)

— создание должности следственного судьи.

А. Бастрыкин подчеркнул, что в сложившейся ситуации, при новой системе правоохранительных органов существует необходимость усиленного прокурорского надзора.

Причины возможных реформ в следующем:

Во-первых, с 2015 года намечена тенденция по укрупнению гос. Правоохранительных органов

Во-вторых, сокращение численности сотрудников СК и понижение статуса структур СК позволит значительно уменьшить размер зарплатной ведомости (о сложной экономической ситуации в стране неоднократно говорилось прежде)

В тоже время существует мнение, что подобные меры недопустимы т.к. «Это противоречит ряду международных конвенций, которые Россия подписала и ратифицировала. По их условиям, следствие и надзор за ним должны быть разделены. И если функции СК РФ вернут в прокуратуру, то тогда надо переподписывать все эти международные договоры и конвенции, а потом заново ратифицировать их. На это никто не пойдет».

Мы видим, что ситуация довольно спорная и какое конкретно решение примет правительство страны неизвестно, но проанализировав реформы 2007-2011 годов, можно сказать о том, что:

— средоточие в одних руках власти преследования по делу и надзора недопустимо (это порождает коррупцию, необъективность и пр.);

— нужно исходить из финансовых возможностей государства (ведь опыт непроведения реформ из-за сложностей с бюджетом и тяжелой экономической ситуацией существует);

— нужно учитывать опыт прошлого, ведь (как мы рассмотрели) опыт существования вневедомственного органа, а именно Следственного Комитета уже есть

Одновременно с этим не следует допускать конфликта между главами правоохранительных органов, ведь это, несомненно, влияет на взаимодействие самих органов, их работу

Возможно, стоит обратиться к опыту зарубежных стран (так, Бастрыкин говорил о введении должности следственного судьи по примеру Франции)

Мы постарались проанализировать ход реформ 2007-2011 года и предположить, что ждет нас в новом, 2018 году, определить тенденции во взаимодействии таких правоохранительных органов как Прокуратура РФ и СК РФ.

В заключении следует отметить, что вопрос, рассмотренный мною, является действительно спорным, в научной печати высказывается немало предложений по данному поводу [15,16] и что в 2018 году систему правоохранительных органов могут ждать перемены, которые, возможно, кардинально ее изменят.

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУЫ:

 

  1. Воронцов С.А., Локота О.В., Понеделков А.В. ОСНОВЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Учебное пособие / Ростов-на-Дону, 2017. С. 5-6.
  2. Сергей Алексеевич Воронцов. Спецслужбы России. Учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / С.А. Воронцов. Ростов-на-Дону, 2008. Сер. Высшее образование (Изд. 2-е). С. 4-5.
  3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)
  4. Толковый словарь Ушакова./Под ред. Д. Н. Ушакова
  5. Воронцов С.А. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ РЕЛИГИОЗНЫХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ СИСТЕМ: ФИЛОСОФСКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ. Ростов-на-Дону, 2013. С. 3.
  6. Федеральный закон от 06.06.2007 N 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации»
  7. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 29.07.2017) «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018)
  8. Следственный комитет вне прокуратуры. http://www.interfax.ru/russia/156952
  9. История. http://sledcom.ru/sk_russia/calendar
  10. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России, том 2. / Под ред. Сулакшин С. С.,Максимов С. В.,Ахметзянова И. Р.,Вилисов М. В.,Колодкин Л. М.
  11. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 29.07.2017) «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018)
  12. Маслов И. В. От следственного комитета к единому органу расследования. «Законность», 2012, N 3 из информационного банка «Юридическая пресса»
  13. Выступление в Совете Федерации генпрокурора России Юрия Чайки с докладом о состоянии законности и правопорядка в стране
  14. Олейник В. И. Реформирование органов прокуратуры и правовое регулирование их взаимодействия с органами предварительного следствия («Российский следователь», 2009, N 23).
  15. Воронцов С.А., Белоусов В.Т. Обретение будущего или его утрата? // Власть. 2011. № 6. С. 25-28.
  16. Воронцов С.А. О перспективах развития российской правоохранительной системы // Юристъ — Правоведъ. 2012.№ 1 (50). С. 14-17.

One Comment

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *