К КАКОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ СЛЕДУЕТ ОТНОСИТЬ ПРОКУРАТУРУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ?

В статье анализируются мнения ученых-юристов по вопросу к какой ветви власти следует относить прокуратуру Российской Федерации, изучается аналогичный опыт Российской империи и цивилизованных стран, аргументируется точка зрения автора на данную проблему.

К КАКОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ СЛЕДУЕТ ОТНОСИТЬ ПРОКУРАТУРУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ?

ГРНТИ: 10

 

Гуреев Иван Сергеевич,

студент Юридического факультета

Южного Федерального университета

г. Ростов-на-Дону

Е-mail: mirong010@yandex.ru

 

АННОТАЦИЯ:

В статье анализируются мнения ученых-юристов по вопросу к какой ветви власти следует относить прокуратуру Российской Федерации, изучается аналогичный опыт Российской империи и цивилизованных стран, аргументируется точка зрения автора на данную проблему.

 

Ключевые слова: государство, разделение властей, прокуратура, надзор, обвинение, следствие, суд.

 

 

Прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, а также иные функции, установленные федеральными законами в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства [1].

Из приведенного определения видно, насколько значима роль Прокуратуры РФ для личности, общества, государства. А к какой ветви власти относится прокуратура? Дискуссии по вопросу определения места прокуратуры в системе государственных органов РФ продолжаются вот уже третий десяток лет. Начиная с принятия Конституции в 1993 году они то затихают, то разгораются с новой силой при попытках реформировать систему правоохранительных органов. Действительно, не имея даже на теоретическом уровне определенного консенсуса по месту прокуратуры, невозможно ни четко определить её компетенцию, ни задачи, ни тем более полномочия для решения этих задач.

Собственно, вопрос этот сам по себе подразумевает дискуссию и многовариантность конечных решений, ибо, смотря на него с разных позиций, можно выдвинуть практически любой тезис о принадлежности прокуратуры к той или иной ветви власти, либо об отсутствии таковой вовсе. В то же время вопрос о правовом положении прокуратуры и соответственно ее реформировании не терпит отлагательств, так как она является едва ли не главным по объему охватываемых в своей деятельности прав и свобод человека и гражданина, охраняя и восстанавливая их в случае нарушений закона.

Сложность вопроса определяется также тем, что «Око Государево» с Петровских реформ, до сегодняшнего дня не имело определенного места в системе государственных органов.

В правление императора Александра I прокуратура вошла в состав Министерства юстиции – орган, пусть и не самостоятельной, но, исполнительной власти.

Судебная реформа Царя-освободителя отделяла власть обвинительную, находящуюся в тот момент в ведении прокуроров, от судебной. После Октябрьской революции, она вновь попала в исполнительную власть – наркомат юстиции. Прокуратура Верховного суда СССР, образованная в 1923 году и формально относящаяся к судебной власти, на деле имела широчайший круг полномочий, включая право совещательного голоса и законодательной инициативы в высших органах государственной власти. Положение «О прокуратуре» СССР впервые отделяло ее от существующих ветвей власти на законодательном уровне. Невозможно, также перенять опыт других стран в силу, сложившейся в нашей стране, за последние двадцать лет, политической системы, которую смело можно назвать уникальной.

Единого мнения не нашлось и у разработчиков Конституции РФ. Оставляя вопрос открытым и совершив ошибку, которая была исправлена поправкой к Конституции только спустя 21 год после ее принятия (помещение статьи о прокуратуре в главу Судебная Власть), они только подлили масла в огонь, создав тем самым, опору в теории о принадлежности прокуратуры к конкретной ветви государственной власти. Разработчики Конституции, попытались отложить решение по месту прокуратуры и переложить его на законодателя. Однако Федеральный закон, не только не привел к окончанию дискуссии, но и сам стал поводом для еще более острого противостояния, в силу своей неполноты. Таким образом, два основных нормативных акта, регулирующих деятельность прокуратуры, не смогли привести этот важнейший вопрос к единому знаменателю.

В данной работе я попытаюсь изучить основные доводы участников дискуссии, посмотреть на них с критической стороны, а также попробую предложить и обосновать свое решение вопроса, которое возможно совпадет с одним из уже существующих мнений.

Начать анализ данной проблемы необходимо, как я считаю, с действующего законодательства. Как уже было сказано, разработчики конституции самоустранились от ее решения. Статья 129 была помещена в главу 7 Судебная власть. Здесь можно выдвинуть два предположения на которых строятся многие работы:

1) Разработчики внесли статью намеренно, определив место прокуратуры в Судебной ветви власти. Таким образом, определив основу, они логично передали все остальные решения законодателям, указав лишь путь, которым необходимо им продвигаться. В ключе этого предположения аргументом может служить мнение некоторых разработчиков от том, что функция надзора за исполнением законов должна принадлежать суду. По моему мнению, подтвердить это предположение довольно сложно, и зачастую оно остается без должной аргументации.

Во-первых, обратившись к ФКЗ «О судебной системе» мы не найдем ни одного упоминания о том, что прокуратура в той или иной степени является частью судебной системы РФ. [2]

Во-вторых, отнесением прокуратуры к судебной власти, в рамках действующего законодательства, нарушается один из главных принципов правосудия – принцип состязательности. Ведь, сохраняя в полномочиях прокуроров представление государственного обвинения в суде, выходит, что обвинение по сути представляет сама Судебная власть. Я считаю, что отнести прокуратуру к Судебной власти возможно только при изменении закона о Судебной системе и передаче полномочий по государственному обвинению в другой орган власти.

2) Разработчики, хотели выделить прокуратуру в обособленный от всех ветвей власти орган, однако на основании статьи 10 главы 1 не смогли этого сделать и поместили ее в главу о Судебной власти. Тогда передача решения законодателям смотрится как возможность избежать противоречий внутри основного закона. Собственно, поправка к конституции принятая в 2014 году изменила название главы на Судебная власть и Прокуратура. Этот факт можно рассматривать как подтверждение предположения о том, что прокуратура существует отдельно от трех ветвей власти. Также подтверждением этого можно считать п.2 ст.4 раздела I ФЗ «О прокуратуре РФ» в котором говорится, что: «Органы прокуратуры: осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений». [3] В пользу этого предположения также можно отнести принцип внепартийности и запрет на членство в выборных и иных органах, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. По моему мнению, здесь смело можно провести аналогию со статусом независимости судей, который не только ограничивает судью от возможного связывания его деятельности решениями объединений и органов в которых он мог бы состоять, но и отделяет его от Исполнительной и Законодательной ветвей власти.

Существуют также мнения, основанные на отдельных положениях.

Так, В. Ломовский, рассматривая п.п. 1 и 2 ст. 35 ФЗ «О прокуратуре РФ» и ст.1 этого закона находит противоречие в статусе прокурора как органа надзора за исполнением законов и статусе государственного обвинителя. Однако, далее он указывает, что согласно приказам Генерального прокурора, несмотря на исключение из закона требования надзора за исполнением законов в ходе судебного разбирательства, прокурор не теряет свой статус представителя органа, осуществляющего надзор, и обязан реагировать на все нарушения закона, в том числе, допущенные судом.  Автор, возвращаясь к принципу законности и ее единству на всей территории РФ выдвигает предположение о том, что единство законности – результат осуществления законов, и Верховная законодательная власть после принятия законов не может и не должна оставаться безучастной к их исполнению. Функция обеспечения законности, по его мнению, остается прерогативой Законодательной власти, которая осуществляет ее непосредственно, а также с помощью органов Судебной и Исполнительной власти. Главным органом обеспечения единства он считает именно прокуратуру, рассматривая ее независимость только с процессуальной точки зрения и определяя ее место при законодательной власти. [4]

Сторонником отнесения прокуратуры к исполнительной власти можно считать П. Кулагина. В его статье: «Прокуратура должна стать органом президентской власти» он говорит, что прокуратуре, при осуществлении своей деятельности, не хватает административных полномочий. Именно поэтому он предлагает отнести ее «под крыло Президента». Сравнивая предназначение прокуратуры в надзоре за исполнением законов и конституционный статус Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина он заключает, что прокуратура должна в большей мере помогать реализовывать Президенту свои полномочия. Автор возвращается к Конституции и справедливо делает вывод, что в ней не сказано ни слова о подчиненности Генерального прокурора кому-бы то ни было, а сам вопрос подчиненности решается в Федеральном законе, что избавляет законодателя при осуществлении этого предложения от поправок в Конституцию. Достаточно только изменить закон. Негативно он высказывается о самостоятельности прокуратуры, поскольку, обладая большими полномочиями в сфере надзора, она никак не отвечает за исполнение законов. Бездействие органов прокуратуры в таком случае наводит тень на всю деятельность государства и на президента, в частности. [5]

Рассматривая отнесение «Ока Государева» в лоно исполнительной власти, нельзя не сказать о довольно распространенной ныне точке зрения – передачи прокуратуры в качестве департамента в Министерство юстиции. Ее сторонники исходят из того, что в Конституции закреплены только три ветви власти, и, если невозможно отнести прокуратуру к судебной, в силу вышеназванных мной обстоятельств, законодательной, исходя из того, что прокуратура не имеет законотворческих полномочий, которые являются по сути исключительной прерогативой Федерального Собрания, ветвям власти, значит ее место во власти Исполнительной. Так, Г. Чуглазов пишет: «Любой орган должен обязательно вписываться в ту или иную ветвь власти, и, если прокуратура не относится к законодательной и судебной ветвям власти, она является составной частью исполнительной власти и должна влиться в Министерство юстиции». [6] Однако при этом, по моему мнению, необходимо учесть, что в нынешнем государственном механизме до сих пор, фактически, не определено место президента. На момент написания статьи (2003г.), Г. Чуглазов не мог и знать о реформе 2011г. которая, отделив от прокуратуры следствие, по сути создала еще один орган с непонятным законодательным местоположением в теории разделения властей. Из-за этой неопределенности и дележки полномочий, на первых порах возникало немало конфликтов между Прокуратурой и Следственным комитетом. Дискуссии по поводу Следственного Комитета имеют гораздо меньший масштаб, в силу того, что на теоретическом уровне, практически все сходятся в том, что следствие – прерогатива исполнительной власти. Дискуссии о месте Следственного Комитета в основе своей сводятся к возврату или невозврату его в лоно прокуратуры.

Реформа 2011 года проводилась под знаменем исключения из ведомства прокуратуры несвойственных ей исполнительных полномочий (следствия). Тогда значит, что законодатель принял решение о ее месте, определив его в стороне от всех трех властей, а реформы должны быть направлены на более четкое законодательное определение надзора и его объектов, которое возможно необходимо прописать в основном законе страны.

К. Скворцов в своей статье «Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры.» уже через год после принятия Конституции, не соглашается с существующей и ныне моделью трех властей. Он отмечает, что Президент, не относится ни к Исполнительной, ни к Законодательной, ни к Судебной ветви, и считает его четвертой ветвью власти. Делая вывод из этого заявления, можно предположить, что раз Президент в Конституции не определен как ветвь власти, в тоже время, по мнению автора, он является таковой, то, что мешает вынести прокуратуру за рамки прописанного в статье 10 Конституции? К. Скворцов предлагает, в отличие от многих сторонников этой теории, не создавать из нее некую «пятую власть» (Четвертой подразумевается Президент), а создать инструмент, механизм, который обособившись от всего, будет следить за реализацией полномочий ветвей государственной власти путем надзора за точным соблюдением законодательства. [7]

В рамках предложений по обособлению прокуратуры, можно отметить мнение Точиловского В.М., который ссылается на одну из систем, без которой невозможно разделение властей – систему сдержек и противовесов, главенствующее место в которой должна занять прокуратура. [8]

В.И. Кайнов и М.М. Садыгова придерживаются мнения, что основная роль прокуратуры заключается в поддержании стабильности вертикали исполнительной власти на всей территории РФ. [9] Соглашусь с этим тезисом в части того, она, действительно своими полномочиями поддерживает законность на всех уровнях, будь то региональный или федеральный, однако тогда у меня возникает резонный вопрос. Не может ли прокуратура, отражая интересы только федерального центра действовать в ущерб субъектам, поддерживать возможные злоупотребления центральных властей? В таком ключе рассуждений, я считаю, что отнесение прокуратуры к исполнительной власти, а тем более наделение ее исполнительными полномочиями, опасно в той же мере, в которой опасно полное оставление контроля за вертикалью власти. В этом вопросе довольно сложно найти баланс интересов центра и субъектов. К тому же следует отметить, что с 2000 года политика Президента была направлена именно на выстраивание четкой вертикали власти, и политика эта с успехом была приведена в жизнь к 2010 году.

Здесь в свою очередь стоит вспомнить мнение П. Кулагина, о том, что прокуратура должна быть подчинена Президенту. Если бы это предложение было осуществлено после 1993 года, возможно уже к началу двухтысячных в стране был создан четкий порядок управления, возможно все это заняло бы меньшее количество времени, при меньших социальных потрясениях. Является ли это оправданием при наделении президента еще более серьезными властными полномочиями в случае подчиненности ему прокуратуры? Оправдывала ли цель средства? Мне думается, что не оправдывала. Одним из ключевых пунктов выстраивания вертикали власти является сильная президентская власть, которую уже сейчас критикуют, за чрезмерную концентрацию полномочий разных ветвей в одних руках. Если бы тезис П. Кулагина был приведен в жизнь, то к нынешнему моменту страна получила бы не президента, а, фактически законодательно оформленного монарха, с огромными полномочиями во всех сферах власти.

Итак, собрав воедино основные стороны и мнения в этой дискуссии, попытаюсь подытожить все вышесказанное. Основных мнений существует два: Первое гласит, что прокуратура не может находиться за пределами теории разделения властей на Исполнительную, Законодательную и Судебную, второе — прокуратура может и должна находиться вне этой триады.

Попытаюсь высказать и обосновать свое мнение по этому вопросу. Я считаю, что необходимо отталкиваться не от теории, а от возможных последствий реального её применения. Начну с Исполнительной власти, усиление которой считаю недопустимой ни при каких обстоятельствах. Усиление ветви, в подчинении которой находится вооруженные силы, полиция, рано или поздно приведет к установлению авторитарного режима, ставя зависимость демократии в стране по факту к личным качествам ее главы. Как бы дико это не звучало, но, по-моему, любым государством руководят не законы, а органы, имеющие реальные административные полномочия. Попытаюсь сразу ответить на вопрос, который несомненно возникнет позднее: Почему же в таких странах как США, где прокуратура находится в составе Министерства юстиции, нет и не предвидится авторитарный диктат? Считаю, что это невозможно в тех странах, где высок уровень правосознания граждан, их политического участия. Именно их готовность отстаивать свои права при любых обстоятельствах предостерегает Исполнительную власть от любых административных перегибов, заставляет действовать на благо народа. Абстрагировавшись от идеологии воспринимаю США в этом отношении как несомненных мировых лидеров.

Правосознание граждан Российской Федерации, находится на довольно низком, именно поэтому такой опыт в нашей стране в данный момент невозможен для применения. В ключе рассуждений о правовых отношениях прокуратуры и исполнительной власти нельзя не сказать о непонятном для меня порядке назначения прокуроров субъектов федерации.

Согласно ФЗ «О прокуратуре» [10] Генеральный прокурор, как и его заместители назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ, что вполне разумно и является элементом системы сдержек и противовесов.

В то же время, прокуроры субъектов назначаются на должность самим президентом, по согласованию с этим субъектом, причем согласование проходит в порядке, установленном субъектом. По моему мнению этот порядок противоречит принципу централизации прокуратуры и ставит ее независимость под сомнение, создавая ненужное посредничество в назначении прокуроров субъектов в лице президента и лишний коррупциогенный фактор. Согласование кандидатуры прокурора с субъектом ставит под вопрос его независимость и объективность при исполнении своих служебных обязанностей.

Отнесение прокуратуры в Судебную власть можно отвергнуть по вполне конкретной причине. Причина эта — нарушение одного из основополагающих для правосудия принципа – состязательности. По сути, при изучении данной проблемы, я не смог найти ни одного внятного довода сторонников этой теории. Все доводы сводились к названию главы 7 Конституции, которое, к счастью было исправлено, и мнению, что надзор является чисто судебной функцией. К сожалению, ответа на вопрос, почему надзор является прерогативой Судебной власти я также найти не смог.

Подчинение прокуратуры Законодательной власти, хоть и будет иметь меньшие теоретические последствия, будет означать крах системы сдержек и противовесов (то же самое можно сказать и про две другие ветви, однако в их рамках есть куда более серьезные предпосылки), т.к. прокуратура является составной её частью, а значит и теории разделения властей в целом. Это противоречит курсу на развитие демократии, провозглашенной Конституцией 1993г.

Наиболее безопасным сточки зрения баланса власти, а также подкрепленным доводами, мне видится подотчетность (исключительно подотчетность, а не подчинение) прокуратуры Законодательной власти. Думается что такое решение, в рамках сегодняшнего государственного механизма не только не разрушит систему сдержек и противовесов, но и наоборот послужит ей на пользу. Фактически не произойдет никакого усиления Законодательного крыла триады, поскольку Федеральное Собрание не имеет административных полномочий. В тоже время, понимание законодателями проблем исполнения законов может помочь им при разработке нормативных актов. Главный вывод из этого – прокуратура должна быть независима и находиться в стороне от таких же независимых ветвей власти. Вопрос о том создавать ли для неё отдельную ветвь считаю второстепенным, поскольку считаю его сугубо теоретическим. Куда более серьезной задачей в вопросе отделения прокуратуры, является конституционное определение надзора и его объектов, а также продолжение политики исключения из её ведома любых полномочий исполнительной или судебной власти. В этом ключе реформа 2011 года смотрелась как реальное начало этого отделения, однако, оставление прокуратуре государственного обвинения, которое, думаю, необходимо было передать вместе со следствием Следственному Комитету, определило грядущий, по слухам, крах этого опыта. Наоборот, оставив сугубо надзор, подкрепленный законодательной инициативой и конституцией, на выходе будет получен орган, помогающий в становлении демократии, а не уничтожающий ее на корню.

Итогом данной работы является вывод: намного проще изменить Конституцию, отойти от классической «триады», чем исправлять потрясения, которые несомненно возникнут при отнесении прокуратуры в одну из ветвей власти.

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

 

  1. Воронцов С.А. Правоохранительные органы Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 2010. (4-е издание). С. 105-110.
  2. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 05.02.2014) «О судебной системе Российской Федерации»
  3. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 03.07.2016) «О прокуратуре Российской Федерации»
  4. Ломовский В. «Какой власти принадлежит прокуратура?» // «Российская юстиция», № 9, 2001
  5. Кулагин П. «Прокуратура должна стать органом президентской власти» // «Законность», № 1, 2001
  6. Чуглазов Г. «Прокуратура в системе органов государственной власти» // «Законность», № 2, 2003
  7. Скворцов К. «Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры» // «Государство и право», № 5, 1994
  8. Точиловский В.М. «О концепции прокурорской власти» // «Советское государство и право», №9, 1999
  9. Кайнов В.И., Садыгова М.М. «Роль прокуратуры Российской Федерации в системе разделения властей: теоретико-правовой аспект» // «История государства и права», № 9, 2007
  10. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *